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    发布时间:2008-11-07   内容来源:广东工业大学党委统战部  点击次数:[]

    刘国建 房亚明

    (广东工业大学 文法学院;广东 广州510090)

    摘 要:协商民主是二十世纪末兴起的一种治理模式和思想潮流。协商民主对于宪政、法治、人权的实现都有重要价值。协商民主形式的多样性,为统一战线工作者提供了新的舞台。

    关键词:统一战线 协商民主 制度建构

    科学发展、社会和谐是我们这个时代的最强音。“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”[1]而和谐的政治局面又是这个重要保证的前提。统一战线工作体现和追求的就是和谐的政治局面。为此统一战线要通过推动协商民主而图之。

    一、内涵意蕴:协商民主的特征解读

    协商民主意指政治共同体中的自由、平等、负责的公民,通过参与立法、决策、执行、司法等政治与行政过程,赋予立法、决策及行为以合法性的治理形式。其核心是协商或公共协商,强调对话、讨论、辩论、审议、协调与共识,在自由与公益之间寻求合理的妥协,在多样性与一致性中谋求共存共享。因其对治理危机的有效性和针对性,获到学界和政界的关注。亦是二十世纪末兴起的一种治理模式和思想潮流。

    如果说选举民主是多元利益主体,以自身利益为基础,竞争公共权力的机制;那么协商民主就是立法和决策领域的治理形式,是权力行使过程的民主。由此协商民主有这样一些特征:(1)参与者身份的多元化;(2)参与者地位的平等化(即不存在领导与被领导的关系,一方不能强制、凌驾于另一方);(3)参与者意见表达方式的自由性;(4)参与者诉求的理性化和责任感;(5)参与者的利益导向渗透于协商过程中;(6)协商过程具公开性(协商所需材料也是公开的);(7)协商的规则和程序性;(8)协商的直接目的在于达成尽可能广泛的共识,实现善治。协商民主的持征还体现在不同层面,在国际层面如欧盟治理过程的协商,在国家层面如我国的政治协商,在基层政治实践层面如温岭的民主恳谈,以及公民自治层面的社区议事等等。[2]协商民主不是对原有的选举民主、代议民主的替代,而是补充、完善和超越。

    中国统一战线理论研究会发布的“二00六年全国统一战线理论研究成果蓝皮书”认为:中国协商民主有政治协商、参政议政、民主监督和合作共事,四种基本实现途径。[3]这表述亦正确,但只是从高层政治维度审视的。事实上,协商民主的运用领域非常的广泛,形式也是多样的,如立法听证、价格听证、行政听证、座谈会、恳谈会、社区议事会等都是协商民主的形式。

    协商民主既肯定公民积极参与政治生活,又尊重国家与社会间的界限,力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调通过自由平等的对话、谈判和妥协来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现,在各种利益冲突中寻求妥协与共识,以修正传统民主模式的缺陷与不足。协商民主不是对当代自由民主的反动,而是一种补充和完善,自由民主和协商民主的活动领域有同构性,但协商民主的范围更宽,国际、国家、组织、社区乃至家庭都存在协商民主,政治领域有,经济领域亦有,前景广阔,充满活力。亦为统一战线工作者提供了新的舞台。

    协商民主意味着多数尊重和保护少数(选举民主意味着多数决定少数),而不是弱肉强食,胜者通吃。如果说民主的本意就是广泛吸纳众意、充分满足民众政治参与要求的话,协商应该就是民主的题中应有之义,协商与民主是并联的,或者说民主本来就是一种协商。因此,对于国家与社会的有效治理而言,应当运用多种民主形式,相辅与互补。因为,民主不是万能的,但没有民主是万万不能的。二战时期的英国首相邱吉尔曾经说,“民主制度不是最好的制度,但却是最不坏的制度。”俞可平说,民主有优点和缺点,“民主是个好东西”,“是人类迄今最好的政治制度”。[4]对于国家与社会的治理,应该运用包括协商民主在内的各种手段,多管齐下,各得其所。

    二、宪政价值:协商民主的价值诉求

    国家宪法给国家与社会、公域与私欲间做了权威性的划分,亦意味着对国家权力的规制与公民权利的保障。宪法在“权力”和“权利”之间保持必要的张力,通过协商形成和实施宪法,证明自由权利的正当性。“秩序良好的宪政民主”应该“理解成协商民主”。[5]协商民主在自由宪政思想中处于非常重要的位置。协商民主是宪政实践的动力,也是宪政建构的应有之义。协商民主在促进宪政发展过程中展示自己的价值诉求。

    一是促进正义制度的供给。宪法是社会共同体的标志,是政治游戏规则的“总契约”。因为政治就是“运用权力的政府机构根据一套规则以决定谁得到好处及谁支付社会代价的系统化过程。”[6]宪法作为“法律的法律”,根本规则,元制度,为各种具体的规则、制度的制定提供了界限、程序和尺度,没有宪法的保障各种规则将缺乏正当性。当然,这里也有一个宪法本身的正当性问题,“恶法非法”,一部专制的、反民主、反人权的宪法是没有正当性的。保障宪法的正当性、科学性、可行性,发挥协商民主的价值功能是必要的,即在制定宪法的过程中允许各种政治力量、各个阶级、阶层、个人、团体充分地发表意见、表达诉求,并展开对话、博弈、妥协和协商,寻求共识与合作,使宪法尽可能地包容各种不同的合理的利益,为社会的团结与稳定奠定制度基础。一部好的宪法是社会妥协与合意的结果。

    二是为各种利益诉求整合提供有效路径。多元社会的各种利益的冲突不可避免,协调国家利益、集体利益、个人利益,使之保持适度的平衡成为必要。宪法对重要的公益与私益作了原则性划分,但并不能穷尽一切冲突的可能解决的方案。因此,宪法实践诉求诸种博奕。协商民主亦在此博奕中能提供有效路径。社会的发展是动态的、多元的、立体多维的,各种利益之间的张力与冲突也就持续存在,及应对、化解与解决也就不可避免。通过协商,自由地、平等地、理性地、公开地、负责地对话与沟通,公民、团体与国家及其相互之间的利益分配与冲突就可以在共享、互利、妥协中得到较好解决,并且增进了解,形成共识。协商民主的合法性在于不同的利益集团的博弈协商之中,而不同的利益集团又是个体间博弈协商的必然结果。多元主义民主的合法性在博弈协商的过程中得于展现。民主是一种价值和目标,又是实现公益与私益平衡这一原则的手段、方法或机制。协商民主对利益的整合功能通过政治沟通、竞争博弈、妥协合作机制实现。

    三是规制权力的程序保障。对公共权力的确认、规范、调整、限制和控制是宪法的工具性功能,通过协商民主可以使宪法对国家权力的规范功能得到程序保障。宪政框架下的协商民主是内容与形式、手段与价值的统一,其核心在于人民的权利,以及在其中体现的人人平等的原则,“民有、民治、民享”,而不是替民做主,正如列宁所指出的:“民主意味着在形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。[7]这里的民主当然包括竞争性的公正的选举民主,还包括作为程序的协商民主,既有直接民主也有间接民主,有经济民主的意蕴但首先是政治民主,特别强调公民的政治参与,没有公民广泛有序的参与,民主是不成熟和不发达的民主,国家政权也不可能体现其民主性质,政治文明的建设也必将失去其赖以生存的支撑点。公民参与的最大价值在于对政府的行政和决策施以影响,“给国家定方向,确定国家活动的形式、任务和内容。”[8]协商民主使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的可能的偏离,进而使国家政治体系的运作走向民主化、程序化和法治化的轨道。此外,协商民主本身意味着政务公开,而“阳光是最好的消毒剂”,有助于透明政府和服务型政府的打造,有利于规范权力,限制尚未得到有效遏制的腐败。

    四是利益博弈中的人权保障。保障人权是宪法的核心功能,也是评价宪法的正当性、科学性、先进性的根本标准。对人权的保障不仅仅表现在事后救济中,而应该把关口前移,从宪法、法律和政策制定过程是否民主、正当、合理,内容是否科学,是否以人为本而非以权为本来判断。政府的一切行为的正当性最终要看是否真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,而政府行为的前提就是有法可依,而这个法必须是“良法”而非“恶法”,必须是通过民主、公开、公平的程序,在公众参与下制定的。同时,政治与行政过程包括了政策制定、执行、输出、结果和反馈五个阶段,利益的博弈和利益相关者的参与自然应当贯彻其中而不能仅限于某一环节。只有更多地通过参与,通过沟通、对话、谈判与妥协进而形成共识与合作,人权的保障才有可能,社会的和谐才有保障。参与的过程是表达利益诉求的过程,也是人格完善和公民精神形成与培育的过程,这是民主的过程,也是实现和保障人权的过程。当前中国社会的利益分化与冲突加剧,如因土地征用、房屋拆迁等,其中有相当一些是由于程序不公开、补偿不合理、决策不民主导致的。如果在涉及民生的决策与执行问题上能多用协商、说服而非强制的方式,那么很多问题是有可能得到妥善的解决。

    五是社会资本的培育。宪政框架下的协商民主意味着公民意识的培育与公民精神(责任感)的成长。凡事不讲民主、沟通与合作,绝不妥协,哪怕自己吃亏,也不能让别人有便宜可占,这种心态的后果,就是全体倒霉,谁也别想捞到什么。而整体性后果就是社会资本的减损与社会裂痕的加深,国家的衰败。妥协与宽容,包容差异与分歧是协商民主的应有之义,协商民主的实施意味着承认社会的多样性,承认利益的分化及其正当性,和而不同,因此有助于求同存异、兼容并包、妥协合作、共存共荣。协商民主的运用将有助于形成公民参与网络,提升社会资本,从而为和谐社会的建构奠定制度基础。帕特南将“社会资本”理解为社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们通过促进合作行为来提高社会的效率。其中,“网络”更是他极为强调的概念,称之为“公民参与网络”;并将其视为社会资本的基本组成部分。他指出:由于公民参与网络“培育了强大的互惠规范”;“促进了交往,促进了有关个人品行的信息之流通”;“体现的是以往合作的成功,可以把它作为一种具有文化内涵的模板,未来的合作在此之上进行”[9];因此在一个共同体中,公民参与网络越密,其公民就越有可能进行为了共同利益的合作。以公民、社团的广泛参与为标志的协商民主毫无疑义将有助于社会资本的培育和公民责任意识的培养。

    三、规制构建:协商民主运作的路径

    进一步坚持、完善和发展协商民主,对于有效消除不同利益主体之间存在的差异、分歧和冲突,促进符合广大人民利益的法律、法规、决策的形成,对于建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会具有重大而深远的意义。

    首先,营造宽松环境,构建民主空间。在执政党层面上,要营造宽松环境、倡导务实态度,把协商民主纳入重要议事日程,依法、定期主持各种座谈会、恳谈会、议事会,研究重要问题、提出工作要求、解决实际困难,通过广泛深入的协商讨论,使党和政府的主张成为各民主党派、无党派人士、社会各界的共识,并形成共同行动。同时,要尊重各民主党派、不同群体、阶层的法律地位和政治地位,保障各民主党派、无党派人士、公民团体和个人的参与权利,要真心、细心、耐心地听取他们的愿望和诉求,切实做到思想上重视、政治上关心、组织上保证、工作上支持。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益上。在统一战线层面上,通过大力推动协商民主让社会群体中各种不同意见和要求,在理性对话中得到系统、综合的反映,并在协商中做出必要的妥协,达成一定的共识,从而使公共决策最大限度地实现各方利益的均衡;通过统一战线工作促成权力部门深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力,完善决策机制,推进决策科学化民主化。

    其次,培育公民社会,夯实民主基础。市场经济的发展为公民社会的形成提供了经济基础,也为协商民主的实践提供了社会前提。民主不是当权者或统治者的恩赐,而是人民斗争的结果。协商民主不是社会强势群体的施舍、恩惠或退让,而是平等地对话。领导不是垄断,不是替代,不是包办,而是协调、整合、合作。民主反对特权,反对歧视和不公。

    宪法关系的基本主体是公民和国家,人在宪政国家中的身份与地位是双重的。作为整体出现的人,即人民,宪法将其确认为国家主权的所有者;作为个体出现的人,即公民,宪法赋予其宪法权利享有者和宪法义务承担者的身份,是相对于国家的被统治者。名义上的主权者地位并不能保障公民的合法权益不受侵害,“人民主权”的美好理论要避免作为高不可及的神话被捧杀的命运必须有相应的辅助手段。须知,对公民的基本权利威胁最大的正是国家权力本身。因此除了必须以公民权利、社会权力制约国家权力以外,还必需运用民主手段。由于协商民主的特性内在地要求参与者的能力、素质和责任心,因此还需培养公民的参与精神和责任感。这里不能以文化素质低这样贬低公民的借口延缓民主包括协商民主和选举民主等形式的施行。毕竟就像游泳,只有亲自在水中边游边学才能会,而不能因为怕死而不下水。在托克维尔看来,“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由,是仅次于自己活动自由的最自然的自由”。[10]达尔认为,为了防止多数人的暴政或少数人的暴政,最重要、最关键的因素是社会上的多元制衡,而不是宪法上规定的分权制衡。这种看法是非常深刻的。统一战线工作能在培育公民社会中起着鲜活元素的崔化作用。

    再次,推进规制建设,完善民主程序。在我国新时期坚持协商民主,就是要不断推进民主的制度化、程序化和规范化建设;就是要把党的意志通过宪法、法律和法规等方式落实到现实的政治、法律与行政过程中,在实践中获得合法性。把多党合作、政治协商、劳资协商、社会调解等制度化、规范化和程序化,把实践证明行之有效的好经验好做法上升为制度规范,并结合形势发展不断建立健全相关机制,努力使协商民主这一形式更加有法可依、有章可守、有序可循,从而更好地为发展人民民主服务,为实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益服务。

    完善协商民主要把相关程序的完善作为关键。没有程序就没有民主,就没有社会正义与和谐。程序是协商民主的重要保障。程序体现民主,程序保障民主。程序问题对协商工作来说具有特别重要的意义。程序不落实,民主协商就难免流于形式,很容易落入随意性。通过制度化,使协商民主不因领导人意志的变化或人员的变动而变化,不论领导人是否想到、是否高兴、是否有空都依法协商,避免形式主义、装点门面的肆意、专断与傲慢。

    统一战线工作可以在协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、意见建议的办理及反馈这五个环节上都大有作为。并通过其有力工作为协商民主的顺利实施提供刚性支持和制度保证。

    协商民主的提倡和发展绝对不能替代、忽略选举民主,更不能延缓选举民主的推行与完善,因为选举民主是宪政民主的根本要求,也是民主的核心要素。没有了选举民主,协商民主就只能是点缀或落空。只有协商民主与选举民主并举,社会主义民主才会更加完善,人民群众的权益才能得到更好的保障和救济。

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